Hvað er það sem Al­þingi ber að vernda á Þing­völlum?

Þegar ráðherra mælti fyrir frumvarpi til laga um Náttúruverndar- og minjastofnun 20. mars sl. sagði hann: „með tilkomu nýrrar stofnunar verði stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs og Þingvallanefnd ekki lengur stjórnir yfir sjálfstæðum ríkisstofnunum“. Í þessari grein eru hugleiðingar um stöðu Þingvalla í stjórnkerfinu með tilliti til menningarsögu og samhengið er þetta frumvarp þar sem gert er ráð fyrir að ríkisstofnunin Þingvallaþjóðgarður verði lögð niður og starfsemin verði felld undir stjórnsýslu nýrrar ríkisstofnunar: Náttúruverndar- og minjastofnun. Hún á að taka við starfi Vatnajökulsþjóðgarðs og þeim hluta Umhverfisstofnunar sem snýr að náttúruvernd ásamt málefnum Minjastofnunar og Þingvallaþjóðgarðs og starfssvið hennar verður náttúruvernd og sjálfbær þróun, menningarminjar, friðlýst svæði, vernd villtra fugla og spendýra og veiðistjórnun.

Á morgun verður önnur grein eftir mig á visir.is um vanmat á hugvísindum og stöðu íslenskra fræða og báðar tengjast þær grein í Skírni sem kemur út í júní: „Það sem enginn getur gert nema ríkið. Dagskrárstefna fyrir Rás 1“.

Ríkisstofnun lögð niður

Að lögum eru Þingvellir bæði helgistaður og þjóðgarður: „Þingvellir við Öxará og grenndin þar skal vera friðlýstur helgistaður allra Íslendinga sem þjóðgarður.“ Þjóðgarðurinn á Þingvöllum er sjálfstæð ríkisstofnun en Þingvallanefnd stjórnar honum fyrir hönd Alþingis. Umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið fer með málefni hans ásamt annarra þjóðgarða og friðlýstra svæða og þar er áherslan á ósnortna náttúru, eins og kemur fram á heimasíðu ráðuneytisins, „hvort heldur er landslag, lífríki eða jarðmyndanir“. Frumvarpið nú er ekki hið fyrsta sem hefur það að markmiði að taka stjórn Þingvalla úr höndum Alþingis og breyta þeim í stjórnsýsluverkefni hjá undirstofnun framkvæmdavaldsins, því að árið 2018 náði frumvarp til laga um Þjóðgarðastofnun ekki fram að ganga, en þar var gert ráð fyrir að einn forstjóri réði öllum þjóðgörðum. Frumvörpin tvö eru einnig sambærileg vegna þess að í þeim báðum er í reynd aðeins miðað við stöðu Þingvalla sem þjóðgarðs en ekki sem helgistaðar, þrátt fyrir lagaákvæðið þar að lútandi.

Í máli ráðherrans kom fram að frumvarpið helst í hendur við áform um miklar skipulagsbreytingar og önnur lagafrumvörp, þar sem markmiðið er að fækka stofnunum sem heyra undir ráðuneytið og með sameiningu stofnana á að nást fram hagræðing til lengri tíma. Það á að gera með samnýtingu á tækjum og búnaði, betri nýtingu fjármagns vegna sérhæfðra upplýsingakerfa, aukna samþættingu og samlegð í stoðþjónustu, tækifæri til að draga úr húsnæðiskostnaði og aukinni hagkvæmni í innkaupum. Við undirbúning var lögð áhersla á að efla og viðhalda því skipulagi sem hefur verið notað við stjórn þjóðgarða og talið er hafa skilað góðum árangri og gert er ráð fyrir að starfið verði öflugra.

Ekki skal dregið í efa að slík breyting geti styrkt stjórnsýslu sem snýr að verkefnum ráðuneytisins. Þau snúa hins vegar hvergi að þeim menningarsögulegu málefnum sem skýra hvers vegna Þingvellir eru helgistaður þjóðarinnar sem nýtur sérstakrar verndar Alþingis og frumvarpið grefur alvarlega undan þeirri stöðu.

Menningarsaga og vernd Alþingis

Í lögum um friðun Þingvalla sem samþykkt voru á Alþingi árið 1928 segir: „Frá ársbyrjun 1930 skulu Þingvellir við Öxará og grenndin þar vera friðlýstur helgistaður allra Íslendinga“. Helgin og friðlýsingin eru enn í gildi og þótt mörk svæðisins hafi færst til, er þetta óbreytt frá upphafi: „Hið friðlýsta land skal vera undir vernd Alþingis“. Menningarsöguleg sjónarmið réðu því að ákveðið var að löghelga Þingvelli og leggja þá undir þessa sérstöku vernd sem skyldi framfylgt þannig að Þingvallanefnd færi með yfirstjórn. Það er engin stjórnsýslunefnd, heldur starfar hún þvert á móti í umboði Alþingis, er skipuð alþingismönnum og ræður sínum málum.

Hinn möguleikinn hefði verið að fella málefni Þingvalla alfarið undir framkvæmdavaldið eins og nú stendur til að gera samkvæmt frumvarpinu um Náttúruverndar- og minjastofnun. Allt á sér auðvitað aðdraganda og mér sýnist að umsýsla með þjóðgarðinum á Þingvöllum hafi verið felld undir forsætisráðuneytið með lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum 2004. Sérstaða Þingvalla var þá enn viðurkennd í því að leggja Þingvelli ekki undir málefnaráðuneyti og Þingvallanefnd fór áfram með stjórn þótt forsætisráðherra væri falin yfirstjórn, m.a. að taka við stjórnsýslukærum vegna ákvarðana Þingvallanefndar. Með forsetaúrskurði nr. 6, 31. janúar 2022 voru Þingvellir svo færðir undir það ráðuneyti og ráðherra sem fer með umhverfis- orku og loftslagsmál og þar hafa þeir verið síðan eins og hvert annað stjórnsýslumálefni. Þá þegar var staðan orðin nokkuð skökk, því að til þess kjörnir þingmenn áttu áfram að stjórna Þingvöllum í umboði Alþingis.

Í frumvarpinu sem nú liggur fyrir um Náttúruverndar- og minjastofnun er engin skírskotun til sérstöðu Þingvalla umfram aðra þjóðgarða og verði það óbreytt að lögum tekur umhverfismálaráðherra yfirstjórnina alfarið. Náttúruverndar- og minjastofnun fer að öðru leyti með verkefnin sem hafa verið á borði Þingvallanefndar fram að þessu, en nefndin tekur ekki lengur stjórnvaldsákvarðanir og eina eftirstandandi verkefni hennar verður stefnumörkun. Þjóðgarðsvörður verður starfsmaður Náttúruverndar- og minjastofnunar og starfsskyldur hans eru skv. 82. gr. náttúruverndarlaga; hann annast daglegan rekstur og umsjón þjóðgarðs í samræmi við stjórnunar- og verndaráætlun fyrir friðlýst svæði. Hann skal hafa til að bera sérþekkingu og reynslu sem nýtist í starfi og augljóst má vera að þar er gert ráð fyrir þekkingu á sviði náttúrufræða en ekki menningarsögu.

Það er fyrirséð að ef Þingvellir verða ekki annað en verkefnasvið í undirstofnun umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytisins, verða ákvæði um helgi staðarins og verkefni Þingvallanefndar merkingarlaus. Í næsta skrefi verður hvort tveggja lagt niður enda verður þá enginn þekking á menningarlegri stöðu Þingvalla eftir í kerfinu og skilningur á helginni horfinn út í veður og vind.

Í hverju á vernd Alþingis að felast ef ekki einmitt því að koma í veg fyrir að það geti gerst?

Hvað á Alþingi að vernda?

Þingvellir eru eini helgistaður þjóðarinnar og þegar þeir voru löghelgaðir og friðlýstir var náttúrusöguleg sérstaða Þingvalla í heiminum óþekkt og hvorki voru þá lög í landinu um náttúruvernd né þjóðgarða. Árið 1913 hafði Guðmundur Davíðsson þó fyrirmynd í útlenskum þjóðgörðum þegar hann skrifaði grein með tillögu um að Þingvellir yrðu friðlýstir á 1000 ára afmæli Alþingis (Eimreiðin 1:1913, bls. 210–216). Hann lauk máli sínu svona: „Nú á dögum er mikið skrafað og ritað um ættjarðarást, þjóðrækni og sjálfstæði; en þá fyrst eiga þessar tilfinningar rætur hjá þjóðinni,— og er mark á þeim takandi — , er hún sýnir í verkinu, að henni er ekki sama, hvernig fer um fegursta og frægasta sögustað landsins —hjartastaðinn“ (bls. 2016).

Valtýr Guðmundsson ritstjóri kallaði Þingvelli „fegursta, frægasta og helgasta bletti[nn] á öllu landinu“ í grein í sama tölublaði og tók undir tillöguna um „að friða og prýða þennan sannnefnda hjartastað þjóðarinnar“ (bls. 217). Hjartastaður þjóðarinnar hafði heyrst áður, þegar stungið var upp á því að ríkið kostaði þjóðarsamkundu á Þingvöllum í landbúnaðarblaðinu Plóginum árið 1907; „Hvergi annars staðar á landinu væri léttara að benda þjóðinni til sjálfrar sín, á æfiferil hennar. … Því má ekki gleyma, að Þingvöllur hefur verið er og verða mun hjartastaður þjóðarinnar. — Þar hefur þjóðin lifað sínar sælustu stundir, og þar hefur hún einnig glatað frelsi sínu. Þar hefir hún sárast fundið til þess, að hún hafi svikið sjálfa sig og helgustu köllun sína; þar hefir hún heitast barist fyrir frelsi sinu og þjóðerni. — Þingvöllur er því sannur helgidómur þjóðarinnar laugaður tárum og blóði bestu sona hennar“ (1:4, bls. 26–27).

Ofsagt er þó á heimasíðu Þingvalla að þjóðgarður hafi verið stofnaður þar með lögunum sem sett voru 1928. Þar kom orðið þjóðgarður ekki fyrir en sagði aðeins að Þingvellir væru „friðlýstur helgistaður allra Íslendinga“ og skyldi vera „ævinleg eign íslensku þjóðarinnar“. Markmiðin lutu heldur aldrei nema að takmörkuðu leyti að náttúruvernd í þeirri merkingu sem nú tíðkast, þrátt fyrir ákvæði um að landið skyldi varið fyrir ágangi af sauðfé og geitum og friðun á skógi og villidýralífi sem þar kynni að þrífast. Skógrækt var meginmarkmið, enda var landið hrjóstrugt og víða gróðursnautt (Guðmundur Davíðsson 1913, bls. 214).

Þingvellir voru bæði helgaðir og friðlýstir, en það eru ekki samheiti og helgin stendur friðlýsingunni framar: Landið var friðlýst og sem slíkt lagt undir opinbera stjórn sem þjóðareign vegna þess að staðurinn var þá þegar löngu orðinn helgur í huga Íslendinga, sem staðfest var með þessum sérstöku lögum. Til þess að greina á milli má segja að helgin nái jafnt til staðarins í heild sinni og mannlegs framferðis, en friðlýsingin átti við landið sjálft og sneri að eignarhaldi – því að færa það í þjóðareign. Með lögunum var það svæði afmarkað sem falla átti undir þjóðareign með friðlýsingu og veittar voru valdheimildir sem áttu ekki við á öðrum vettvangi; afnema landbúnað og koma í veg fyrir nýtt jarðrask, húsabyggingar, vegi, rafleiðslur og þess háttar. Samhliða var málefnum svæðisins komið fyrir í stjórnkerfinu og Þingvallanefnd mátti til dæmis standa fyrir kaupum eða upptöku á einkaeign.

Löghelgun Þingvalla var staðfesting á huglægri sérstöðu sem Þingvellir höfðu þá þegar lengi haft meðal þjóðarinnar. Hér á landi eru hvorki hallir né stórbrotin og söguleg mannvirki, en í huga Íslendinga voru Þingvellir ekki síðri; það var sami andi og lá að baki Alþingishátíðinni sama ár. Af því tilefni sagði forsætisráherra: „Á þessu 1000 ára minningarári um stofnun hins íslenzka ríkis ná söguminningarnar föstum tökum á hverjum einasta Íslendingi“ (Tíminn „Alþingishátíðin“, júní 1930). Af sama tilefni gerði kennslumálaráðherra að umræðuefni „hina merkilegu og einstæðu sögu og menningu Íslendinga“ (sama heimild). Þar taldi hann til þrjú atriði; „þá blöndun sem á landsnámstíð gerðist milli norrænna innflytjenda og Írlendinga“, sem hefði mótað bókmenntalíf þjóðarinnar og hann hugði að væri annað veigamikið atriði, en í þriðja lagi „fegurð og fjölbreytni landsins“.

Þessi 1000 ára gamli samkomustaður þjóðarinnar hafði gildi fyrir sögu landsins og menningu og var um leið tákn fyrir þá bjartsýni sem ríkti um framtíð hins nýfrjálsa Íslands. Það var þessi huglæga ástæða sem lá fyrir lögfestingu þess að Þingvellir yrðu „ævinlega eign íslensku þjóðarinnar“. Í þessu fólst helgi staðarins þá eins og nú og tilgangurinn með því að fela Alþingi að vernda hjartastað þjóðarinnar var að taka staðinn frá til frambúðar.

Vernd varð náttúruvernd

Það var síðan allt annar handleggur þegar sett voru Lög um náttúruvernd árið 1999 og skapaðar voru forsendur fyrir stofnun þjóðgarða í landinu. Það er bæði sjálfsagt og eðlilegt að náttúruverndarlögum sé beitt til hins ýtrasta á Þingvöllum, en eitt á ekki að útiloka annað.

Lög um náttúruvernd kalla ekki á sérstaka vernd frá Alþingi, þeim skal einfaldlega framfylgt og til þess eru reknar umfangsmiklar stjórnsýslustofnanir. Dæmin sýna hins vegar að Alþingisverndin fyrir Þingvelli renni saman við náttúruvernd eftir því sem Þingvellir færast neðar í stjórnsýslukerfinu. Þá breytingu má að einhverju leyti skýra með því að fylgja eftir orðinu þjóðgarður, sem öðlaðist í fyrsta sinn skilgreinda laga- og stjórnsýslumerkingu með lögum um náttúruvernd 1999. Þau lutu að því að hægt yrði að setja á stofn þjóðgarða í landinu samkvæmt skilgreindri hugmynd, en fram að því hafði orðið þjóðgarður verið samheiti við Þingvelli.

Merking orðsins þjóðgarður breyttist með náttúruverndarlögunum 1999 því að þau heimiluðu ráðherra að lýsa landsvæði þjóðgarð að settum skilyrðum, sem miðuðust við náttúruvernd og að fengnum tillögum eða áliti Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar Íslands. Þau ákvæði náðu ekki til Þingvalla, sennilega vegna sérstöðunnar, en árið 2004 var svo lagt fram stjórnarfrumvarp til laga um að Þingvellir yrðu gerðir að þjóðgarði og sett lög um þjóðgarðinn á Þingvöllum. Í þeim lögum var orðalagi um Þingvelli breytt: „Þingvellir við Öxará og grenndin þar skal vera friðlýstur helgistaður allra Íslendinga sem þjóðgarður“ (feitletrun mín). Samkvæmt orðanna hljóðan mætti ætla að helgi Þingvalla sé til komin af þvíað þeir eru þjóðgarður, en það stenst ekki skoðun, vegna þess að engar forsendur eru fyrir því að þjóðgarðar séu helgistaðir.

Í athugasemdum með frumvarpinu 2004 kom fram að Þingvellir hefðu ómetanlegt menningargildi og þar segir einnig: „Í gildandi lögum er hins vegar hvergi sagt að hið friðaða svæði sé þjóðgarður, en Þingvellir höfðu löngu áður en það hugtak kom í náttúruverndarlög öðlast þann sess meðal þjóðarinnar að vera þjóðgarður og það heiti hefur lengi verið notað yfir svæðið og það nefnt þjóðgarðurinn á Þingvöllum.“ Þarna er orðið þjóðgarður notað í tvenns konar merkingu í einni og sömu málsgreininni, því að annars vegar er vísað í lögin um náttúruvernd, þar sem eru engar menningarsögulegar skírskotanir, sem höfðu einmitt verið aðalatriði þegar orðið þjóðgarður var notað um Þingvelli fyrir setningu þessara laga. Þessi yfirborðslega hugtakanotkun gefur til kynna að breytingin sé minni háttar, en nákvæmlega þarna breytist sjónarhornið á Þingvelli sem viðfangsefni hins opinbera; náttúruvernd og umhverfismál eru færð í brennidepil en skerpan á hjartastað þjóðarinnar dofnar.

Með lögunum um náttúruvernd 1999 hafði verið gert ráð fyrir áframhaldandi vernd Alþingis og valdumboði Þingvallanefndar. Það var sökum menningarsögulegu sérstöðunnar og þegar Þingvellir voru settir undir þjóðgarðalög árið 2004 var „hið friðlýsta land“ áfram haft undir stjórn Þingvallanefndar og vernd Alþingis. Hins vegar hafa aldrei verið sett nein ákvæði til mótvægis í því skyni að tryggja að menningarsöguleg sjónarmið séu áfram innanborðs og umhverfis- og náttúruverndarmál eru síðan grundvöllur allrar umsýslu. Svo mjög að ætla mætti að vernd Alþingis skírskoti til náttúruverndar.

Halli

Segja má að þá þegar hafi halli skapast í þeirri athygli sem löggjöfin setti stofnunum fyrir í umsýslu hins helga staðar, því að gert er ráð fyrir fagmennsku á sviði náttúrumála í stjórnsýslunni, en ekki menningarlegri. Næst voru Þjóðgarðar skilgreindir í lögum um náttúruvernd frá 2013 með Þingvelli innanborðs.

Markmiðið þar er að „vernda til framtíðar fjölbreytni íslenskrar náttúru, þar á meðal líffræðilega og jarðfræðilega fjölbreytni og fjölbreytni landslags. Lögin eiga að tryggja eftir föngum þróun íslenskrar náttúru á eigin forsendum og verndun þess sem þar er sérstætt eða sögulegt og einnig stuðla að endurheimt raskaðra vistkerfa og auknu þoli íslenskra vistkerfa gegn náttúruhamförum og hnattrænum umhverfisbreytingum“. Þarna er sögu skotið inn á milli náttúru og vistkerfa og í lögunum er málsgrein um að taka beri tillit til menningarlegs- eða sögulegs gildis þegar þjóðgarður er friðlýstur. Náttúran er samt hvarvetna í forsæti: „stór náttúrusvæði sem eru lítt snortin og hafa að geyma sérstætt eða dæmigert lífríki, jarðminjar og/eða landslag.“ Sömu áherslu er einnig að finna í reglugerð um Þingvelli, þar sem segir að tilgangurinn sé að stuðla að „verndun náttúru, lífríkis og sögulegra minja með það að markmiði að gæta ásýndar þjóðgarðsins og viðhalda þar upprunalegu náttúrufari.“

Ekki er að sjá að Alþingismenn hafi hugað að hjartastað þjóðarinnar um langt skeið, en náttúruvernd og menningarsaga ættu þó alls ekki vera ósættanleg. Í gildandi lögum um náttúruvernd frá 2013 segir: „Ákvæði laga um Vatnajökulsþjóðgarð og þjóðgarðinn á Þingvöllum ganga framar ákvæðum laga þessara séu þau ósamþýðanleg.“ Gæti verið að það hafi verið ósamþýðanlegt frá upphafi að fella umsýslu Þingvalla að öllu leyti undir náttúruverndarsjónarmið og stefna að því að gera Þingvallanefnd valdalausa í framhaldinu, sem þýðir í reynd að vernd Alþingis verði að engu? Hefur Þingvallanefnd haldið uppi vörnum fyrir menningarsögulega stöðu Þingvalla í stjórnkerfinu? Ætlar Alþingi að kjósa burt eigin vernd án þess að fari fram umræða um það?

Munir og minjar

Þetta mál verður ekki rætt til hlítar án þess að víkja að Minjastofnun, en menningarminjar og menningarlandslag eru meðal þess sem miða má við þegar þjóðgarður er friðlýstur. Samkvæmt frumvarpinu sem hér er til umræðu verður Minjastofnun lögð niður og felld undir sömu stofnun og Þingvellir og Vatnajökulsþjóðgarður ásamt þeim hluta Umhverfisstofnunar sem snýr að náttúruvernd.

Einhverjir skyldu nú ætla að það séu einmitt menningarminjarnar sem tengi verkefni Minjastofnunar og Þingvalla saman og réttlæti að málefnum þeirra sé stýrt af sama aðila. Efnislegar minjar um mannvist eru hins vegar furðu litlar á Þingvöllum og engar þess eðlis að þær réttlæti samruna þessara ólíku stofnana. Verkefni Minjastofnunar eru auk þess ekki stefnumótun, heldur eru þau stjórnsýslulegs eðlis og ekki rekstrarlegs. Í þeirri rökfærslu sem hér er leidd fram er þó mikilvægast að þau varða efnismenningu en skarast hvergi við huglæg málefni. Minjastofnun var sett á fót með lögum um minjavernd 2012 til þess að sjá um stjórnsýslu sem Fornleifavernd ríkisins, Húsafriðunarnefnd ríkisins og Þjóðminjasafnið höfðu áður haft á sinni könnu.

Verkefn Minjastofnunar snúa að fornminjum, menningar- og búsetulandslagi, kirkjugripum og minningarmörkum, húsum og öðrum mannvirkjum, skipum og bátum, samgöngutækjum, listmunum og nytjahlutum, svo og myndum og öðrum heimildum um menningarsögu þjóðarinnar. Samkvæmt lögunum 2012 fór forsætisráðherra með yfirstjórn málaflokksins, en með forsetaúrskurði árið 2022 var Minjastofnun flutt undir umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra eða umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti, um leið og Þingvellir. Hér er um að ræða málefni sem eru alls óskyld náttúrvernd og eru mögulega andstæður hennar; Minjastofnun hefur engar náttúrufræðilegar skyldur og sætir furðu að hún skuli hafa verið felld undir umhverfisráðuneytið.

Svo virðist sem Minjastofnun ætti réttilega heima undir því ráðuneyti sem heldur utan um stjórnsýslu á sviði menningarmála, nema með sérstökum skýringum. Þingvelli þarf hins vegar að staðsetja í kerfinu í samræmi við þá sérstöðu sem þeir hafa sem helgistaður þjóðarinnar ekki síður en þjóðgarður, en alls ekki sem minjastaður. Hinn möguleikinn er að þar verði aðeins þjóðgarður og að Alþingi afnemi þá ákvæðin um að Þingvellir séu helgistaður þjóðarinnar. Ákall um slíkt hefur sem betur fer hvergi heyrst og skynsamlegt virðist að breytingar væru hugsaðar til enda áður en í þær verður ráðist.

Höfundur er sagnfræðingur.