Þingræði eða aðskilnaður?

Stærsta athugunarefnið við endurskoðun stjórnarskrárinnar er spurningin um hvort afnema eigi þingræðisregluna. Hinn kosturinn er að skilja að framkvæmdavaldið og löggjafarvaldið líkt og gert er í Bandaríkjunum.

Hvort tveggja skipulagið styðst við gild lýðræðisleg rök. Í þingræðisskipulagi sækir framkvæmdavaldið umboð sitt til þjóðþingsins. Með aðskilnaði hlýtur framkvæmdavaldið hins vegar umboð beint frá kjósendum og situr óháð afstöðu löggjafarþingsins.

Skipta þessar mismunandi aðferðir einhverju máli? Vissulega er það svo. Á hinn bóginn er ekki einfalt að vega kosti og galla annars kerfisins á móti hinu. Framkvæmdin ræður einfaldlega svo miklu þar um. Þar koma upp spurningar um pólitískar hefðir og stjórnskipulegan aga.

Hvorugt kerfið leysir vandamál sem rekja má til mannlegs hverflyndis. Spilling getur til að mynda grafið um sig í báðum kerfum. Ætla má að jarðvegur fyrir tveggja flokka kerfi sé frjósamari með sérstökum kosningum um framkvæmdavaldið.

Kostur þingræðisreglunnar er sá helstur að hún tryggir að jafnaði meiri skilvirkni. Framkvæmdavaldið nýtur fyrirfram stuðnings ákveðins meirihluta á löggjafarþinginu. Mál eiga þar af leiðandi að vinnast hraðar. Í aðskildu kerfi þarf framkvæmdavaldið í ríkari mæli að semja um framgang mála á þingi. Það getur verið tafsamara; ekki síst ef ólíkar pólitískar fylkingar ráða framkvæmdavaldinu annars vegar og fara með meirihluta á löggjafarþinginu hins vegar.

Á hinn bóginn er líklegt að aðhald löggjafarvaldsins geti verið virkara í aðskildu kerfi með því að meirihluti þingsins hefur ekki fyrirfram axlað ábyrgð á framkvæmdavaldinu. Sennilega er einnig auðveldara að sníða stærð stjórnkerfisins betur eftir vexti og þörfum hvers tíma. Í þingræðiskerfinu hefur fjöldi ráðherra í vaxandi mæli ráðist af þörf fyrir stuðning á þingi fremur en stjórnskipulegum aðstæðum.

Allt eru þetta álitaefni sem ástæða er til að skoða. En vissulega þarf mikið til að rífa þingræðiskerfið upp með rótum enda liggja þær býsna djúpt í norrænni menningarhefð.

Verði fullur aðskilnaður löggjafarvalds og framkvæmdavalds ákveðinn leiðir af sjálfu sér að embætti forsætisráðherra og forseta yrðu sameinuð í eitt. Það myndi horfa til einföldunar á stjórnkerfinu.

Að óbreyttu þingræðisskipulagi þarf hins vegar að huga að stjórnskipulegri stöðu forsetans. Núverandi forseti færði embættið í ríkum mæli yfir í þjónustu við íslenska fjárfesta á erlendum vettvangi. Spurning er hins vegar hvort þessi reynsla kalli ekki á nýja skoðun á hlutverki þjóðhöfðingjans.

Stjórnarskrárákvæðin um forsetann taka mið af stöðu Danakonungs á seinni hluta nítjándu aldar, áður en þingræðið var viðurkennt þar í landi. Þar er lýst formlegu valdi sem síðan er tekið af með öðrum ákvæðum. Þetta er óskýrt. Stjórnskipulegt hlutverk forsetans er að mestu leyti táknrænt, en þó ekki alfarið. Rétt er að spyrja hvort gefa eigi forsetanum meira stjórnskipulegt vægi.

Til lengri tíma er vont að hafa þjóðhöfðingjaembættið hangandi í lausu lofti. Breytinga er því þörf. Þær geta gengið misjafnlega langt. Einn kostur er að fela forsetanum sem þjóðkjörnum þjóðhöfðingja að gegna jafnframt hlutverki forseta Alþingis.

Forsetinn fengi þá stjórnskipulegt hlutverk án þess að vera hluti af daglegum stjórnmálaátökum. Alþingi fengi um leið forseta sem hefði sjálfstæða stöðu gagnvart meirihluta framkvæmdavaldsins og stjórnarandstöðu á hverjum tíma. Við það ætti staða Alþingis að styrkjast.

Rök standa til þess að styrkja Alþingi verði þingræðisfyrirkomulagið áfram við lýði. Ýmis fleiri ráð eru til þess en breytt staða forsetans.

Vel má athuga að breyta því sem kallað hefur verið synjunarvald forseta. Einn kostur í því efni væri að færa tilteknum minnihluta þingmanna rétt á að óska eftir því við forseta að staðfesta ekki lög fyrr en þau hafa verið borin undir þjóðaratkvæði. Slík breyting á þessu úrræði er um margt rökrétt og myndi styrkja stöðu þingsins.

Þær aðstæður að gjá myndist milli þings og þjóðar helgast fyrst og fremst af stjórnmálaátökum. Í því ljósi er eðlilegt að pólitísk ábyrgð liggi að baki ákvörðun um þjóðaratkvæðagreiðslu af þeim sökum. Þessi skipan mála styrkir stöðu minnihluta á hverjum tíma án þess að víkja pólitískri ábyrgð til hliðar.

Annað atriði þessu skylt væri að færa tilteknum minnihluta þingmanna rétt á að biðja forseta að óska eftir forúrskurði Hæstaréttar ef ágreiningur er um hvort lagafrumvarp samræmist stjórnar-skrá. Þetta gæti styrkt þingið og um leið leitt til vandaðri lagasetningar.

Þingrofsréttur forsætisráðherra var með óbeinum hætti takmarkaður 1991. Ganga má lengra í því efni og færa það vald alfarið til þingsins sjálfs. Þetta getur haft þýðingu, einkum í ótryggu stjórnmálaástandi þegar óvissa er um raunverulegan þingmeirihluta að baki ríkisstjórn.

Loks myndi það styrkja Alþingi og stöðu þess ef það sjálft tæki á stjórnarskrármálinu nú í stað þess að vísa því til ráðgefandi stjórnarskrársamkomu. Aðstæður allar í þjóðfélaginu kalla á festu en ekki lausung í stjórnarháttum.